Три вопроса неизменно выносятся на публичные слушания по Уставу города – о всенародных выборах главы городского самоуправления, о работе председателя ГС исключительно на постоянной основе и о социальных гарантиях в виде должностного оклада главам муниципальных образований и администраций, их заместителям, руководителю КСП после окончания срока их полномочий, а также депутатам, работавшим на постоянной основе, но не избранным на следующий срок.
Те же вопросы прозвучали и на очередных публичных слушаниях по Уставу, проходивших 18 февраля. За комментариями мы обратились к председателю Комитета по законодательству и местному самоуправлению (МСУ) Алле Гавриловне Просвиркиной.
— Алла Гавриловна, каждый раз на слушаниях по Уставу мы возвращаемся к этим трем вопросам…
— Что объясняется, опять же, степенью понимания (или непонимания) природы местного самоуправления. Начнем с плюсов и минусов всенародного избрания главы. Глава городского самоуправления – это отдельный орган местного самоуправления, который наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Но этот орган не формируется отдельно – законом это не предусмотрено. Он может быть только либо главой администрации, либо председателем представительного органа. Многие ссылаются на римское право, согласно которому «что не запрещено, то разрешено». Но это волюнтаристский подход.
На самом деле, закон нельзя толковать расширительно: раз в нем прописана какая-то норма, значит, закон дал исчерпывающее понятие. Мы на этом обожглись, когда внесли в Устав право устанавливать официальные символы города — флаг, герб и гимн. Прокуратура тут же указала на то, что в федеральном законодательстве наличие у города гимна не предусмотрено. Конечно, никто не мешает Обнинску иметь свою песню-гимн, но в Устав вносить не имеем права.
В предложении вернуть выборы мэра нет ничего нового. Много лет мы работали по схеме, когда глава городского самоуправления и глава администрации был одним лицом. Если глава городского самоуправления возглавляет администрацию, то существенно снижается роль представительного органа власти. Глава подписывает решения Собрания, но может и не подписывать — он имеет право вето. За депутатами остается контроль за органами местного самоуправления. Но попробуйте на практике такой контроль осуществить, если неудобное для себя решение глава может и не подписать. То есть, от народовластия такая структура достаточно далека.
Она была хороша на переходный период, когда нужно было добавить власти исполнительному органу. Сегодняшняя структура более демократична. Мы имеем право заслушать отчет главы администрации, задать ему вопросы, он обязан нам письменно ответить на них. И это хорошая форма контроля, может, недостаточная, но хорошая.
— Но основным аргументом сторонников всенародных выборов служит то, что у избранного главы больше ответственности перед населением…
— Кроме лозунгов об ответственности никто не может назвать хотя бы один вариант этой ответственности. На самом деле выборное лицо неподконтрольно населению и совершенно непотопляемо. Его практически невозможно отозвать, наказать, разве что, если он убил человека. Процедура отзыва по закону возможна, но на практике она неосуществима: мы должны провести своего рода «антивыборы», в которых необходимо участие не менее 50% населения. Из них не менее половины должны проголосовать за отзыв. В России не было ни одного такого случая.
К тому же, из обнинской практики мы знаем, что обеспечить участие не менее 50% населения нереально. Один раз за всю историю Обнинска на выборы пришло 47%. Это максимум.
При нынешней структуре, мы, во-первых, можем контролировать главу, во-вторых, отозвать. Да, «отрешение от должности» — длинная процедура, требующая судебного разбирательства. Но она реальна и предусмотрена законом относительно главы городского самоуправления, а у главы администрации отражена в контракте. Я знаю 137 случаев отзыва разных глав. Так что эта схема работает.
И последний аргумент – легитимность. Когда всенародно избирается один человек, достаточно проголосовать за него нескольким десяткам людей, пришедшим на выборы. Теоретически при нашей выборной системе выборы будут считаться состоявшимися, если даже трое явились на избирательный участок и двое проголосовали «за». Это что, легитимность?
Когда глава избирается из состава депутатов, то это фактически американская система «выборов выборщиками». То есть, избираются депутаты, которые затем выбирают главу. Мы, депутаты, все вместе набрали где-то 36 тыс. голосов. И, когда мы избираем главу, мы понимаем, что за нами – эти 36 тысяч избирателей, доверивших нам право выбора, так же, как, кстати, и отзыва. Поэтому я считаю, что та структура органов местного самоуправления, которая сейчас есть, более легитимна, более демократична и более подконтрольна жителям.
— А какие аргументы могут быть против работы главы городского самоуправления на постоянной основе?
— По закону — это возможность, а не обязанность: закон не обязывает главу работать на постоянной основе. Наоборот, он допускает такую возможность максимум для трех человек из депутатского корпуса, включая главу. Если же внесем в Устав фразу о необходимости главы работать исключительно на постоянной основе, мы тем самым заведомо отсечем от управления городом высокопрофессиональных специалистов. Вряд ли настоящий профессионал с состоявшейся карьерой пойдет на то, чтобы оставить свою основную работу на пять лет, а, скорее всего, навсегда. Значит, лишая возможности совмещать должность главы города с основной работой, мы обрекаем себя на непрофессионалов. То же самое относительно третьего часто обсуждаемого вопроса – необходимости замены на «должностной оклад» «денежного содержания», выплачиваемого в течение года депутатам, работавшим на постоянной основе и неизбранным на следующий срок, а также главам муниципальных образований и администраций, их заместителям и руководителю КСП после окончания срока их полномочий. Любой специалист, оставляющий свою основную работу на 5 лет, теряет профессиональные навыки, профессиональный стаж, место работы. Ведь прежний работодатель не обязан ждать его возвращения.
А что муниципал приобретает? Болезни, расшатанные нервы и полную неуверенность в своем будущем. Потому что, когда заканчивается срок его полномочий, он предоставлен самому себе. Мало того, что никто не обязан заботиться о его дальнейшей судьбе, да еще, если человек работал добросовестно, он наверняка приобрел множество недоброжелателей. И устроиться на работу ему будет непросто. Дворник, санитарка, водитель, может быть, и могут вернуться к прежней работе, а вот инженер, даже врач с 5-летним перерывом в практике, а тем более ученый – вряд ли.
Система социальных гарантий принята во всех цивилизованных странах. И не надо унижать работоспособных профессионалов поддержкой в размере должностного оклада, равного у нас пенсии по старости. Где справедливость?
Обидно, что авторы этого предложения увидели расходы, но не увидели человека. Если бы вначале они внесли законодательную инициативу, что после окончания срока полномочий власть обязана устроить человека на соответствующую должность с соответствующим окладом не позднее, чем через 3 месяца, то и расходы бы существенно уменьшились, и человек был бы защищен.
— Алла Гавриловна, есть еще ряд вопросов на понимание, что такое местное самоуправление. Вы согласны вернуться к обсуждению?
— С удовольствием и надеждой, что от этого будет хоть какая-то польза. И в заключение хочу поблагодарить юристов городского Собрания, высокопрофессиональных и терпеливых, за помощь и поддержку.
Подготовила Елена Колотилина